La réforme vue par les consommateurs

La politique agricole commune représente un enjeu majeur pour l'Union européenne. Des 3 piliers fondateurs de l'Europe (agriculture, charbon et acier), l'agriculture est le seul qui a encore un véritable sens.

1. Avec la politique agricole commune, on se focalise sur les coûts avant de s'interroger sur les objectifs et sur sa finalité. On évoque notamment le fait que, à lui seul, le budget agricole concentre 50% du budget européen et les associations de consommateurs rappellent qu'il y a d'autres priorités aujourd'hui pour l'Europe qui méritent d'être financées.

On indique également que la PAC permet le maintien de prix agricole élevés et donc que les consommateurs payeraient leurs produits alimentaires plus chers que si la politique agricole commune n'existait pas.

Or, il faut indiquer que, comme consommateur, le citoyen européen récupère largement les investissements consentis en faveur de l'agriculture. Car, en Europe, on oublie de dire que les dépenses alimentaires ne représentent aujourd'hui que 15% des dépenses des ménages, contre 30% en 1960, au moment de la mise en oeuvre de la PAC. Le coût de l'alimentation pour un Européen a donc été divisé par deux en quarante ans (1).

2. De la même manière, en matière de politique agricole, les exégètes des enjeux alimentaires ne parlent que de compétitivité sur le marché international. « Si l'agriculture européenne veut avoir un avenir, il faut qu'elle puisse aller sur le marché mondial » disait l'un des derniers directeurs généraux de l'agriculture auprès de la Commission européenne.

Or, le marché extra-communautaire, pour les produits agricoles et alimentaires, n'est pas si essentiel que cela. Pour la France, premier exportateur au niveau européen de produits alimentaires et agroalimentaires, en valeur la part extra-communautaire représente moins de 30% du total des exportations et on peut noter que les 6 plus gros clients et les 6 plus gros fournisseurs sont tous issus des 15.

3. Troisième élément, en tant qu'association de consommateurs, nous ne pensons pas qu'il faille analyser la politique agricole commune sous le seul angle de la confrontation des intérêts entre les agriculteurs, d'une part et le reste de la population européenne, d'autre part. En effet, la réflexion sur la PAC doit être l'occasion de mettre en évidence ses dimensions, ses implications et ses perspectives.

Si les 8 millions d'agriculteurs européens ne représentent plus que 4 à 5% de la population active de l'Union, d'eux dépendent, en grande partie, l'alimentation, la santé, l'environnement, le paysage et une bonne partie des exportations des 250 millions des autres européens.

Au-delà de ces 3 constats que l'on doit avoir à l'esprit pour ne pas s'engager dans des débats stériles sur la légitimité d'une politique agricole commune, il est nécessaire d'exposer les enjeux majeurs que nous devons prendre en compte dans la perspective d'une "mid-term review" de la PAC.

Aujourd'hui, chacun a en tête les 3 défis de l'agriculture :

1. L'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et de l'ouest (PECO) ;

Un des principaux enjeux de l'avenir de l'UE va être son élargissement. Dans le domaine de l'agriculture, cette question va avoir de grandes conséquences. Les structures agricoles, la productivité, les normes de production (en terme de contrôle, de qualité, d'identification, etc.) sont très éloignées dans les PECO de ce qu'elles sont dans le reste de l'Union. Or, tant en terme de prix des produits qu'en terme de qualité, les consommateurs européens ne souhaitent pas que cet enjeu politique, crucial pour l'avenir, conduise à un nivellement vers le bas des règles reposant les questions de sécurité sanitaire, d'étiquetage, de qualité, de protection de l'environnement, du bien-être animal, etc.

2. Les dérives environnementales et territoriales des dernières années ;

Il ne s'agit pas de faire des agriculteurs européens les simples jardiniers de nos territoires. Mais, l'affaire de la vache folle, la pollution de l'eau, sans parler des crises diverses de surproduction, montrent les dégâts et les coûts d'une politique mal maîtrisée. Or, en tant qu'association de consommateurs et de protection de l'environnement, nous avons aussi pour objectif une activité agricole harmonieusement répartie sur l'ensemble du territoire. On nous dit que la France, par exemple, serait capable demain de produire autant en volume avec 100 000 exploitations agricoles sur un tiers du territoire au lieu des 700 000 que nous comptons actuellement. Nous devons lutter contre cette tendance qui résulte mécaniquement d'un système d'aides trop liées aux seuls volumes produits au détriment d'autres critères pourtant largement aussi pertinents. L'Europe des terres en jachère ne doit pas être l'avenir, même au profit d'une meilleure productivité.

3. Les exigences, en terme de prix, d'information et de qualité, des consommateurs.

Les produits agricoles ne sont pas de simples produits manufacturés. Au niveau européen, les considérations psychologiques, sociales, culturelles, sont trop souvent mises de côté au profit des concepts de productivité et de compétitivité. Or, les principales préoccupations des consommateurs en matière de sécurité, de traçabilité, d'information, d'étiquetage ou de prix, ne doivent pas cacher celles relatives à la diversité des produits, à la qualité, à la typicité des terroirs, etc. Les associations de consommateurs seront vigilantes pour que l'ensemble de ces demandes soit pris en compte, notamment que les enjeux liés à la qualité des produits soient mieux appréhendés.

Dans ce contexte, quels doivent être les grands axes de la politique agricole commune ?

1. La durabilité

L'agriculture européenne doit être respectueuse de l'environnement et de la ressource. Elle doit maintenir le potentiel de production pour les générations futures en ne détruisant pas la bio-diversité. Il faut donc, dès à présent, réorienter une partie des aides communautaires vers les exploitations qui, contractuellement, s'engagent durablement dans le sens de la protection de l'environnement. Cela doit se faire en accentuant la part des mesures agri-environnementales mais aussi, en développant le concept d'agriculture raisonnée, en assurant un soutien à l'agriculture biologique et en diminuant les aides directes aux productions.

Rappelons que 60% des aides vont à 20% des exploitations et, qu'en France par exemple, 75% des exploitants recevant plus de 40 000 euros par an sont spécialisés dans les grandes cultures, le lait ou la viande.

En conséquence, nous demandons le transfert d'une partie notable des aides directes du premier pilier de la PAC vers le second, étant entendu qu'il ne s'agit pas de créer une série de niches pour tel ou tel type de production mais bien de s'attaquer à toutes les formes de production, dans tous les secteurs et pour toutes les exploitations.

2. La sécurité alimentaire

Il s'agit d'un préalable pour les consommateurs et d'une exigence pour tous les produits. Cette garantie se doit d'être d'autant plus assurée que la perspective d'ouverture des marchés aux PECO serait susceptible de permettre l'arrivée de nouveaux produits agricoles et alimentaires pour lesquels des mesures sanitaires de précaution ne seront pas au niveau de celles qui existent dans l'actuelle UE.

Si les consommateurs ne sont pas, loin s'en faut, opposés à l'élargissement de l'UE, ils s'interrogent sur la capacité de l'Europe à affirmer ses principes et ses normes face à un enjeu politique considéré comme l'échéance majeure.

Sur le plan agricole et alimentaire, l'intégration sera en effet complexe. Elle se traduira par un quasi doublement de la population agricole active, par une augmentation de 45% de la surface agricole.

Nous demandons, par conséquent, que le préalable à l'ouverture des marchés soit le respect des normes de sécurité. Il n'est pas acceptable qu'il y ait deux types d'agriculture en Europe.

3. La diversité

L'Europe par la multiplicité de ses sites, de ses paysages, présente une très grande variété d'écosystèmes et une riche biodiversité qu'il faut préserver.

Cependant, malgré cette richesse, l'agriculture moderne entraîne une standardisation des produits cultivés et des variétés valorisés. Aujourd'hui, il y a de moins en moins d'adéquation entre un « pays » (ses particularités climatiques, la qualité de ses sols, ses diversités biologiques, le savoir-faire particulier de ses hommes) et ses productions.

Il n'est pas possible de quantifier les coûts de l'uniformisation à laquelle nous assistons. Mais, alors que toutes les sciences nous démontrent que la vie tend vers une complexification toujours plus grande, nos activités économiques, elles, tendent, sur le fond, à une uniformisation de plus en plus écrasante.

L'UFC-Que Choisir demande que le consommateur ait la possibilité de choisir son alimentation, qu'il puisse trouver tous les produits biologiques, standards, du terroir, traditionnels, etc.

C'est pourquoi, s'il est nécessaire d'aider les modes de culture et d'élevage favorables aux objectifs d'exportation, il est souhaitable aussi de faire en sorte que certaines denrées, produits ou semences ne prennent le dessus par rapport à d'autres (par exemple, que les OGM supplantent les produits traditionnels).

Dans cette optique, la Commission européenne ne doit pas se focaliser sur les OCM grandes cultures, viande bovine et lait. Certes, ces règlements sectoriels doivent être abordés mais il faut aussi aborder le sujet des fruits et légumes et surtout des oléagineux.

Il est important que l'Union européenne réduise sa dépendance par son approvisionnement en protéines végétales et décide un programme de relance de cette production.

4. L'information et la qualité

La sophistication des techniques industrielles de production et de transformation des aliments agrandit le fossé entre l'idée que se font les consommateurs de la façon dont une denrée est produite et la réalité industrielle de cette production. En effet, les produits alimentaires qui devraient être simples sont chaque jour de plus en plus complexes et rendent le consommateur perplexe par rapport au choix qu'il doit faire.

Il faut donc qu'une bonne information sur la production et la transformation des denrées soit assurée. Cette information sur les produits n'est possible que si la traçabilité est assurée et l'étiquetage garantit.

L'étiquetage doit être simple, loyal, fiable et contrôlable. Il ne doit pas comporter trop d'informations pour une bonne compréhension de celles-ci. L'étiquette d'un produit doit mentionner en priorité l'origine et la composition. Pour autant, nous avons des exigences supplémentaires suivant les filières. De même, certains produits nécessitent un plus grand socle d'informations. C'est le cas des OGM et des produits qui sont constitués à partir ou grâce à des OGM.

David Byrne, suite à la publication d'une proposition de directive de la Commission sur l'étiquetage alimentaire indiquait récemment qu'il souhaite dorénavant « un étiquetage assurant une transparence totale ». Si l'intention est louable et nous la soutenons, nous rappelons en revanche que les précédents de l'étiquetage de la viande bovine et des OGM ne nous permettent pas de nous réjouir totalement. En effet, le règlement européen actuel de l'étiquetage de la viande bovine n'apporte en aucune manière les informations que le consommateur est en droit d'attendre et, pour les OGM, de grandes avancées restent à obtenir par rapport au projet de règlement.

Mais, au-delà de l'étiquetage et de l'information, l'objectif doit être aussi la qualité.

Les consommateurs ont des besoins, des vies, des budgets et des goûts différents ; il est donc naturel qu'ils puissent trouver plusieurs niveaux de qualité pour un même produit, quelque soit ce produit. En matière de nouveaux aliments, comme en matière d'aliments traditionnels, le consommateur doit pouvoir obtenir tous les niveaux de qualité.

C'est pourquoi nous souhaitons que la politique agricole commune ne se limite pas à la seule organisation des marchés de production, mais s'intéresse aussi aux produits eux-mêmes en développant les soutiens aux enjeux de la traçabilité, de l'identification et des politiques de qualité.

5. Multifonctionnalité

Aux objectifs de baisse des coûts et d'amélioration de la productivité de naguère, se sont donc ajoutés dans un premier temps de nouveaux impératifs : la sécurité sanitaire, la qualité et la préservation de l'environnement et la réduction des pollutions. Mais désormais, de nouvelles exigences apparaissent, en particulier la recherche d'une meilleure acceptabilité sociale, notamment au travers de nouvelles missions pour les exploitations.

Ce nouvel aspect des préoccupations consuméristes peut se décliner sous le vocable de la multifonctionnalité.

Parce qu'au-delà de la fonction de production, le consommateurs assignent aux exploitants des missions d'entretien des espaces, d'animation rurale, ils attendent que les soutiens que ceux-ci obtiennent de la politique agricole commune servent également à ces objectifs.

C'est pourquoi nous souhaitons que la politique agricole commune laisse une large place à la question de la multifonctionnalité, notamment en utilisant les possibilité de transfert des lignes budgétaire de la boîte bleue vers la boîte verte.

Au final, nous rappelons les exigences des consommateurs à l'égard de la PAC, telles que nous les avions déjà évoquées au moment du débat sur l'Agenda 2000.

La politique agricole commune devrait :

- affirmer le droit de l'Europe à sa propre politique agricole qui ne saurait être soumise à la seule loi du marché mais aussi à d'autres exigences, sécurité, qualité, diversité des produits, respect des différentes aspirations des consommateurs, etc. ;

- affirmer un modèle de développement original de l'agriculture, respectueuse de notre environnement, et maintenir une agriculture vivante et diverse sur l'ensemble du territoire ;

orienter les soutiens et les aides vers les agriculteurs et pas seulement vers les productions agricoles en conditionnant celles-ci au respect d'un cahier de charges rigoureux sur les produits et sur les modes de production.

Enfin, et parce que chacun y voit un moyen d'aboutir à un accord sur la réforme de la PAC, nous rappelons nos objections tant au principe de modulation nationale des aides qu'aux perspectives d'un cofinancement des soutiens à l'agriculture.

L'idée d'un cofinancement des aides aux agriculteurs est une mauvaise idée. En effet, cette perspective conduirait à un phénomène de renationalisation de la PAC, et, à terme, à l'impossibilité de poursuivre un mouvement général de réforme de la politique agricole commune. En effet, avec un tel système, il est clair que les gouvernements orienteront leurs soutiens vers les secteurs les plus productifs avec pour conséquence une distorsion de concurrence communautaire et un abandon des préoccupations consuméristes (aménagement du territoire, modes de production plus respectueux de l'environnement, diversité des produits, etc.).

Glossaire

Agenda 2000

L'Agenda 2000, ou le « pacquet Santer », désigne un ensemble de réforme des politiques communautaires. Il doit permettre à l'Union européenne de mener à bien son élargissement. Les Etats sont parvenus à un accord politique sur l'Agenda 2000 le 26 mars 1999 à l'issu du Conseil européen spécial de Berlin. Cet accord fixe le cadre financier de l'Union européenne pour la période 2000-2006, c'est-à-dire les ressources consacrées par les Etats au budget commun ainsi que la ventilation des dépenses selon la politique communautaire. C'est ainsi que l'Agenda 200 a modifié la PAC. Il a en outre prévu, pour la politique agricole, une clause de révision à moyen terme (2003).

Aides directes

Depuis la réforme de la PAC de 1992, les aides directes versées aux agriculteurs ont pour but de compenser la baisse des prix garantis.

Cofinancement

Proposition allemande au moment de l'Agenda 2000, rejetée lors des négociations de Berlin, visant à faire payer une partie des aides directes européennes par les budgets agricoles nationaux. On parle alors de « renationalisation de la PAC » afin de réduire les dépenses agricoles de l'Union.

Découplage

Une aide découplée est une aide complètement indépendante des facteurs de production et qui n'a aucun effet de distorsion sur les échanges.

Développement rural (deuxième pilier)

C'est une des grandes nouveautés de l'Agenda 2000. Toutes les mesures relatives au développement rural font dorénavant partie de la PAC, c'est ce qu'on appelle le « deuxième pilier ». Ces mesures vont de l'informatisation des petites exploitations agricoles, à la politique d'installation des jeunes agriculteurs, en passant par les mesures agri-environnementales, à l'aide aux zones défavorisées, etc. Toutes les mesures du Développement rural sont cofinancées par les Etats membres (les taux étant différents selon les mesures et les zones d'application). Cette nouvelle politique fait la part belle aux enjeux environnementaux, mais laisse beaucoup d'autonomie à chaque pays pour définir ses priorités.

FEOGA

Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles, il regroupe l'ensemble des dépenses liées à la mise en oeuvre de la PAC. Créé en 1962, c'est un chapitre spécial du budget communautaire géré par la Commission et auquel les principes budgétaires s'appliquent. Le FEOGA comprend deux sections d'importance inégale, la section « Garantie » qui absorbe une forte proportion des dépenses, et finance essentiellement le soutien des marchés (aides directes et mesures d'accompagnement). la section « Orientation » finance l'amélioration des structures de production, de transformation et de commercialisation des produits agricoles.

Gel des terres (jachères)

Depuis la réforme de 1992, le Conseil des ministres fixe un taux annuel de gel des terres pour maîtriser la production et éviter d'augmenter les stocks d'excédents non exportables. Le gel des terres consiste à retirer de la production un certain pourcentage de la superficie consacrée à la culture des céréales, oléagineux ou protéagineux d'une exploitation agricole. Il est obligatoire pour recevoir les paiements compensatoires à l'hectare.

Modulation des aides

Un Etat membre peut décider de réduire (dans la limite de 20%) les aides directes à une exploitation pour une année civile donnée, dans trois cas : lorsque la main-d'oeuvre employée sur l'exploitation est inférieur à un seuil fixé par l'Etat, quand la marge brute standard de l'exploitation est supérieure à une limite fixée par l'Etat, lorsque le montant des aides directes est supérieur à un seuil fixé par l'Etat. Les sommes ainsi économisées ne peuvent être réutilisées que dans le cadre de mesures de développement rural avec un cofinancement de 50% de l'Etat membre.

Multifonctionnalité

Désigne l'ensemble des fonctions de l'activité agricole : production, emploi, entretien des espaces naturels, protection de l'environnement, etc. L'Agenda 2000 en a fait la clef de voûte du modèle agricole européen.

OCM

Une Organisation Commune de Marché (OCM) est un ensemble de mécanismes qui réglementent un groupe de produits agricoles de base. Ces mécanismes reposent sur un régime de prix communs, des mesures d'intervention pour soutenir les prix sur le marché communautaire et un dispositif régissant les échanges avec les pays tiers.

Prix d'intervention

Prix auquel les organismes d'intervention sont tenus d'acheter, sur financement du FEOGA, les produits agricoles qui leur sont offerts (céréales, viande bovine, produits laitiers et sucre).

(1) Cette diminution du "coût alimentaire" est réel car, dans le même temps, la part du budget des ménages pour la restauration hors foyer est restée stable, voire à diminuée sur les 40 dernières années ("la consommation des ménages depuis 40 ans", INSEE, n°832, février 2002).