I - FONCTIONNEMENT DU MARCHE

1 - Le marché électrique et ses spécificités

Le 1er juillet 2007, le marché de la fourniture d'électricité aux ménages a été ouvert à la concurrence. Cette ouverture du marché de l'électricité concerne l'ensemble des 26 millions de ménages français. Il s'agit d'un marché colossal correspondant à une dépense annuelle cumulée de plus de 15 milliards d' euro. Chaque foyer consomme en moyenne 5300 KWh par an, soit une facture annuelle moyenne de près de 580 euros. Les caractéristiques physiques de l'électricité sont très particulières, ce qui rend le fonctionnement du marché singulier. Tout d'abord, il s'agit d'une énergie secondaire générée à partir de sources d'énergies primaires (uranium, charbon, gaz...). Le coût de production du KWh est donc dépendant de celui du combustible choisi pour le produire. En France, le mix énergétique est très largement dominé par le nucléaire (78 %), l'hydraulique assure 11 % de la production, les ressources fossiles un peu plus de 10 % et les énergies renouvelables moins de 1 %.

Autre spécificité : l'électricité ne peut être stockée, d'où la nécessité d'ajuter quasiment en temps réel la production et la consommation. Or, la demande d'électricité peut fluctuer dans la journée et sur l'année (variations horo-saisonnières) de manière parfois difficilement prédictible (canicule de 2003). L'équilibrage entre l'offre et la demande n'est possible que si des « surcapacités » permanentes sont mobilisables rapidement en période de pointe. Pour optimiser la production d'électricité, le parc de production doit être diversifié. Pour répondre à la demande de base (minimale et prévisible, ce que l'on appelle « le ruban »), on privilégie les techniques à fort coûts fixes et faibles coûts variables. A l'inverse, pour la demande de pointe (fluctuante et imprévisible, « la dentelle »), on mobilise les centrales au charbon, au fioul ou au gaz, plus flexibles, qui ont de faibles coûts fixes mais de forts coûts variables. Ainsi en France, lorsque les capacités de production nucléaires ou hydrauliques s'avèrent insuffisantes pour satisfaire toute la demande, ce qui est le cas près de 90 % du temps, le recours aux énergies fossiles devient incontournable. Les spécificités du marché électrique et la diversité des technologies mobilisées pour produire l'électricité interviennent directement sur les effets attendus du fonctionnement du marché.

2 - La tarification de l'électricité : tarif réglementé/prix libre

Depuis le 1er juillet 2007, deux régimes tarifaires sont en vigueur sur le marché : les tarifs réglementés soumis à l'approbation de l'Etat et proposés uniquement par le fournisseur historique (EDF) et les prix de marché, déterminés contractuellement par tous les opérateurs du marché, y compris les opérateurs historiques. Pour le moment, l'écart entre tarif régulé et prix de marché n'est pas significatif. Assez logiquement, les opérateurs qui tentent de pénétrer le marché français se positionnent par rapport à ces tarifs. Ces tarifs réglementés jouent comme un aiguillon de la concurrence et contribuent à tirer tous les prix vers le bas. Cependant, les modes de détermination du prix du KWh dans le cadre des tarifs régulés et sur le marché « libre » sont totalement différents. Les prix libres ne pourront pas durablement rester inférieurs au tarif réglementé. L'explication est simple, elle ne relève pas de l'interprétation mais tout simplement des mécanismes naturels du fonctionnement du marché électrique.

- Dans le cadre des tarifs réglementés, le prix de vente de l'électricité tient compte du mix de production électrique de la France, composé à 80 % d'électricité nucléaire et à plus de 10 % d'électricité hydraulique. Le prix du KWh est par conséquent très largement déconnecté du coût des énergies fossiles (gaz, pétrole, charbon). En langage économique, on parle d'une tarification au coût complet de production (ou coût marginal de long terme).

- Sur le marché « libre », le prix de vente de l'électricité est déterminé par celui de la technologie la plus coûteuse nécessaire pour ajuster l'offre à la demande d'électricité. Or, les capacités nucléaires sont insuffisantes pour répondre à tout moment à l'intégralité de la demande. C'est pourquoi le prix de marché est déterminé par les coûts de l'électricité produite à partir de sources d'énergies fossiles, majoré d'une taxe sur les émissions de CO2. En langage économique, on parle d'une tarification au coût marginal de production.

Dans un marché totalement ouvert, l'absence de répercussion dans les prix de vente des faibles coûts du nucléaire est compatible avec un fonctionnement du marché normal et efficace. C'est pourquoi les prix élevés observés sur la partie dérégulée des échanges actuels ne résultent pas d'un manque de concurrence, mais bien de l'existence d'une rente de rareté du nucléaire en France.

II - DES RISQUES D'AUGMENTATION DES PRIX BIEN REELS

1 - Quels impacts pour les consommateurs en cas de disparition des tarifs réglementés ?

Les principes de base de l'économie de marché sont générateurs de rente pour les détenteurs de la capacité nucléaire, car ceux-ci peuvent vendre leur électricité d'origine nucléaire au prix de l'électricité produite à partir de ressources fossiles. Le montant de cette rente, estimé par le différentiel entre les prix de marché et les coûts de production de l'électricité pour les détenteurs de capacité nucléaire (EDF en France), est estimé entre 6 et 9 Md euro. Aujourd'hui, les avantages tirés de la compétitivité de notre parc de production sont rétrocédés aux consommateurs grâce aux tarifs réglementés. C'est la raison pour laquelle, les ménages français bénéficient d'un prix de l'électricité compétitif. Pourtant, ces tarifs réglementés proposés aux consommateurs particuliers ne sont pas subventionnés. Selon la Commission de Régulation de l'Energie , ils assurent la couverture des coûts tout en garantissant une rentabilité raisonnable au fournisseur (EDF).

Lorsqu'EDF ne sera plus contrainte de proposer des tarifs réglementés, les prix de vente de l'électricité en France vont s'envoler, tirés par le cours du pétrole. Qui pourra empêcher les fournisseurs d'énergie d'aligner progressivement leur prix de vente sur celui de l'électricité produite à base de ressources fossiles ?

La disparition des tarifs réglementés pénalisera très lourdement et de manière irréversible le pouvoir d'achat des français. Cette situation est inacceptable, car comment les consommateurs, qui ont financé les investissements dans le nucléaire et qui en supportent les risques, pourraient-ils se résoudre à ne plus en tirer l'avantage de prix compétitifs et stables ? Aujourd'hui, la France se trouve dans une position isolée mais favorable dans le paysage énergétique européen. C'est pourquoi elle doit rapidement trouver une voie de passage permettant de concilier l'intérêt général avec les exigences européennes d'ouverture du marché.

2 - Malgré la vulnérabilité actuelle des tarifs réglementés, le maintien d'une régulation tarifaire est possible dans le contexte européen

Dans leur forme actuelle, les tarifs réglementés de l'électricité sont fortement contestés. Le Conseil constitutionnel, par sa décision du 30 décembre 2006 a jugé ces tarifs incompatibles avec le droit européen et il en a restreint le champ d'application. Par ailleurs, au niveau de la Commission européenne, deux procédures sont actuellement ouvertes contre les tarifs réglementés proposés aux consommateurs professionnels (les tarifs verts et jaunes). La première est une procédure en manquement ouverte en 2006 (art 226 du Traité CE : non application ou mauvaise application du droit communautaire). La deuxième, ouverte le 13 juin 2007, est une procédure d'enquête formelle au titre du contrôle des aides d'Etat (art 88 paragraphe 2 du Traité CE). La décision du Conseil constitutionnel invalide le système de réglementation actuel issu de la situation de monopole. En revanche, elle n'exclut pas la possibilité d'une intervention publique sur les prix, qui tiendrait compte du nouveau contexte concurrentiel.

Concernant le contentieux européen, pour des raisons évidentes, celui ouvert au titre des aides d'Etat ne peut être élargi aux tarifs réglementés proposés aux consommateurs domestiques. En revanche, la procédure en manquement pourrait être étendue aux tarifs réglementés (tarif bleu), bien que le niveau des tarifs proposés aux particuliers soit nettement supérieur à celui des tarifs réglementés des professionnels.

prix de l'électricité pour les ménages en Europe.

Pour rendre la réglementation tarifaire compatible avec le droit européen, il faut remettre à plat le système actuel. Cela suppose une redéfinition des tarifs réglementés qui tient compte des objectifs de la directive européenne, tout en préservant l'intérêt des consommateurs. Dans le contexte actuel de libéralisation des marchés énergétiques, le maintien des tarifs réglementés n'est envisageable qu'en affichant des objectifs clairs de service public, ce qui n'a jamais été fait en France puisque le caractère monopolistique de l'activité suffisait comme justification.

III - LA PROPOSITION DE L'UFC-QUE CHOISIR

1 - Instaurer une tarification mixte de l'électricité

Pour contribuer à la réflexion que doivent engager les pouvoirs publics sur l'avenir des tarifs réglementés en France, l'UFC-Que Choisir propose l'instauration d'une tarification mixte de l'électricité. Cette proposition de tarification mixte de l'électricité consiste à assurer un approvisionnement électrique des ménages en deux parties :

- une partie vendue à un prix régulé, reflétant les coûts de production du nucléaire,

- une partie vendue à un prix libre, reflétant la situation du marché.

Dans ce dispositif, une tranche de la consommation représentant 80 % de la consommation actuelle des ménages serait facturée à un prix régulé. La consommation excédentaire serait obligatoirement achetée sur le marché libre. La tranche de la consommation vendue à un prix régulé reflète la part du nucléaire dans le bouquet énergétique français. Elle garantit que l'approvisionnement électrique des ménages reste ancré sur les coûts de production. En parallèle, la partie de la consommation vendue au prix de marché assure le fonctionnement de la concurrence. Sur cette tranche de consommation, le prix pourra être flexible afin de rendre compte des tensions qui pèsent sur le marché. La part de la consommation vendue à un prix régulé est déterminée en fonction de plusieurs paramètres permettant de définir le profil du ménage (type de logement, nombre d'occupants, zone géographique de résidence, mode de chauffage...). Sur la base de ces caractéristiques, chaque ménage se verrait octroyer un nombre de KWh qui lui seraient facturés à un prix régulé. Cette part correspond à 80 % de la consommation moyenne du profil type auquel le ménage appartient. Ainsi le système permet de récompenser les ménages vertueux et pénalise les plus dispendieux.

Ce système de tarification mixte permet de protéger les consommateurs d'une hausse brutale du prix de l'électricité qui pénaliserait tous les consommateurs, dès le premier KWh consommé. Ce dispositif incite également les consommateurs à réduire leur consommation d'énergie pour la maintenir la plus proche possible du niveau facturé à un prix régulé. L'enjeu écologique est fort.

Par ailleurs, la généralisation progressive des compteurs intelligents permettrait à terme de mieux gérer les pointes de demande en envoyant les signaux prix adéquats au moment opportun. Cela inciterait les consommateurs à différer au maximum leur consommation durant les périodes de tensions sur les marchés.

2 - Simulation de l'évolution de la facture sur quelques profils type

Les calculs que nous proposons permettent de simuler l'évolution de la facture des consommateurs sur quelques profils type. Pour le tarif réglementé, nous nous appuyons sur le niveau du tarif bleu actuellement en vigueur pour les consommateurs résidentiels en utilisant les données établies par la Commission de Régulation de l'Energie (CRE) (Figure 4).

Pour estimer le niveau des prix « libres », nous retenons une moyenne basée sur le niveau des prix sur le marché de gros en base et en pointe. Les calculs réalisés conduisent à un prix moyen sur le marché de gros de 57 euros/MWh. Pour estimer son niveau sur le marché de détail nous avons retenu une hypothèse basse de majoration par les opérateurs de 10 % du prix de gros, soit un niveau des prix libres fixé à 62,7 euros/MWh.

L'évolution de la facture selon le mode de tarification est présentée ci-dessous :

On constate que l'effet global de la hausse des prix pour les ménages est fortement amorti par le dispositif mixte alors même qu'aucune contrainte ne pèse sur les prix du marché libre qui se fixent selon une pure logique concurrentielle. A titre d'illustration, on peut aussi observer qu'une flambée des prix sur le marché libre, comparable à celle connue pour les entreprises, par exemple avec un MWh à 75 euros, conduirait à une facture annuelle moyenne de près de 885 euros par ménage au lieu de 735 euros actuellement (150 euros de dépense supplémentaire par rapport à la situation actuelle), alors que le système de tarification mixte, tout en reflétant cette hausse de prix, conduirait à une facture annuelle de seulement 765 euros (30 euros de dépense supplémentaire).

3 - L'euro-compatibilité du dispositif de tarification mixte de l'électricité

Notre proposition de tarification mixte est conforme au droit européen : l'ouverture du marché est rendue possible par le fait qu'une partie de la fourniture d'électricité des consommateurs particuliers se fera sur le marché libre, alors que l'autre partie, correspondant à un Service d'Intérêt Economique Général (SIEG), sera fournie au tarif régulé.

L'article 3 de la directive 2003/54/CE, qui organise le marché intérieur de l'électricité, reconnait que l'électricité peut être définie comme un SIEG par les Etats membres et fixe les règles applicables aux obligations de SIEG. Ainsi, le paragraphe 3 de cet article dispose que « Les Etats membres veillent à ce que tous les clients résidentiels et, lorsqu'ils le jugent approprié, les petites entreprises (...) bénéficient du service universel, c'est-à-dire du droit d'être approvisionnés, sur leur territoire, en électricité d'une qualité bien définie, et ce à des prix raisonnables, aisément et clairement comparables et transparents ». Par ailleurs, le paragraphe 2 de l'article 3 de la directive précitée dispose pour sa part que « en tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité, en particulier de son article 86, les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l'électricité, dans l'intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d'approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l'environnement, y compris l'efficacité énergétique et la protection du climat. Ces obligations sont clairement définies, transparentes, non discriminatoires et contrôlables et garantissent aux entreprises d'électricité de l'Union européenne un égal accès aux consommateurs nationaux ».

- Le dispositif de tarification mixte définit un Service d'Intérêt Economique Général : fournir aux ménages un bien essentiel à un tarif orienté vers les coûts de production pour la part « incompressible » de leur consommation d'énergie.

- Le dispositif de tarification mixte ne fait pas obstacle à l'ouverture du marché et donc à l'effet utile de la directive, car il permet aux signaux prix du marché de fonctionner sur la part « non indispensable ».

- Le dispositif de tarification mixte doit être proposé par tous les opérateurs du marché qui le souhaitent. Cela suppose un système de co-gestion des tarifs réglementés avec, par exemple, l'aménagement d'un système de refacturation transparente des tarifs régulés comme ce qui existe actuellement pour les distributeurs non nationalisés (DNN).

Ce nouveau mécanisme de tarification que nous proposons, devra être retranscrit dans une loi. Ensuite la France devra notifier ce nouveau dispositif à la Commission européenne, comme cela est requis par l'article 3, paragraphe 9 de la directive 2003/54/CE.

4 - Un dispositif aux intérêts multiples

En France, dans le cas très spécifique de l'électricité, le fonctionnement du marché aboutit à des prix non compétitifs car alignés sur les coûts de production les plus élevés. Pour garantir aux consommateurs le juste retour des investissements qu'ils ont financés pour constituer le parc de production actuel, le maintien d'une régulation tarifaire s'impose. Au plan européen, la France pourrait ainsi justifier une solution nationale pour son mode de tarification de l'électricité en prenant appui sur le caractère national des choix énergétiques en Europe. Dès lors que la Commission européenne ne voit pas d'inconvénient ou n'est pas en mesure de s'opposer à ce que certains pays refusent le nucléaire, comment pourrait-elle s'opposer à ce que les pays qui l'acceptent gardent la maîtrise de leurs règles de fonctionnement ?

La tarification mixte de l'électricité que nous proposons permet de réallouer une partie de la rente de rareté du nucléaire aux consommateurs français. L'adoption de ce dispositif serait un signe fort de reconnaissance vis-à-vis des français et de leur acceptation plus ou moins concertée du nucléaire.

Au final, le dispositif tarifaire que nous proposons remplit les objectifs d'une tarification équitable pour un bien de première nécessité. Il permet : - D'assurer la couverture des coûts et de financer le parc de production optimal.

- De proposer des prix de vente raisonnables pour un bien essentiel.

- D'orienter la demande vers une plus grande sobriété énergétique.

- De garantir l'équité de traitement des ménages, pour déterminer les seuils de consommation.